平涼市依法行政存在的突出問題及改善途徑

2019-06-27 00:39:38 管理觀察2019年9期

田之珍

摘要:依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關鍵,也是從嚴治黨,建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。然而,當前平涼市在依法行政方面仍然存在著這樣那樣的問題,嚴重影響了依法行政進程和依法治國目標的實現。因此,必須采取積極有效措施研究和解決這些問題,保證依法行政落到實處,保證法治政府建設目標的如期實現。

關鍵詞:依法行政;法治政府;法治建設;途徑

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A

2017年黨的的十九大將法治政府基本建成時間點由2020年調整至2035年,這正是我國執政者準確把握法治領域社會矛盾、認識法治政府建設不充分、不平衡的結果,理性判斷建設法治政府必然是一項長期且重大的歷史任務。然而實現法治政府的目標并非不可能,首先要做到的就是從市級政府入手,這是因為市級政府下轄大量的縣級政府,是行政權力相對集中的基層政府,尤其像平涼市,屬于西部落后地區的不發達城市,其所管轄區內的縣鄉村級人民文化素質差異較大,在認識法治建設的必要性上缺乏共性。因此,從市級政府開始落實依法行政,并將其作為重點抓手,可以起到承上啟下的關鍵作用,“下”可以推動縣鄉村級工作的法治建設,提高群眾的認識和理解;“上”可以為上級政府依法行政提供執行支撐,落實政策,從而提高依法行政各項政策落實的實效性。

1平涼市政府依法行政推動基本情況

1.1制定政策性推動

從依法行政規范體系來看,目前平涼地區各縣區推動依法行政的主要依據為《國務院<法治政府建設實施綱要(2015-2020年>》《省委、省政府<法治政府建設實施方案>2016-2020年》《平涼市2018依法行政工作要點》《平涼市2018年依法行政考核標準》《平涼市2018年依法行政工作要點》《平涼市人民政府行政復議委員會試點工作實施方案》、《平涼市行政執法評議考核辦法》《平涼市行政執法監督建議書》《平涼市人民政府法制辦公室關于申報2018年立法項目計劃的通知》《平涼市行政規范性文件制定管理辦法》《平涼市重大執法決定法制審核制度試點工作實施方案》《平涼市實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制實施方案》以及《關于在全市公民中開展法制宣傳的第七個五年規劃(2016-2020年)》,對應相應的省市級方針,各縣級政府也制定了一系列配套措施和行動指南,形成了一定的依法行政指導和推進動力。

1.2增加組織機構推動

成立由黨委、政府主要領導或分管領導任組長的普法工作領導小組,全市共建立普法依法治理工作領導機構和辦事機構2300多個,確定專(兼)職工作人員8600多人,有力保障和推動了“七五”普法的順利實施成立了由法制、編制、信息公開、發改、財政、人社等部門組成的平涼市重大執法決定法制審核試點工作協調小組。

2平涼市依法行政存在的突出問題

2.1思想認識不到位

思想認識不到位的明顯表現為法治信仰和政治責任感不強,政府及工作人員對推動依法行政的主觀意愿不強烈,基本上基于外部的各種利益因素的影響才去改善依法行政環境和工作手段;最終表現就是部門領導及工作人員在工作決策中并沒有真正地依據法規或者按照依法行政的完整思路去規劃工作,總是有意識地規避責任,在政績考核的壓力下,缺乏長遠規劃意識,從而使政府行為偏離法治軌道。造成很多工作美好表象下的“后遺癥”重重。

2.2縣級政府依法行政過度依賴上級政府的政策推動

從總體上看,外部動力推動依法行政的作用更強一點,這種依賴性的發展模式,一是導致依法行政工作缺乏創造性,從而變成上級要求什么,市級政府就做什么,成功案例則被不加改進和變通地模仿,但是從大量實例看到依法行政工作成功市級政府恰恰是在堅持總方向的前提下,前瞻性地找到了適合自己發展的模式,并進行了舉措創新,因地制宜地實施,而不是上級命令而為,更不是照搬教科書改革;二是市級政府的發展水平取決于上級的重視程度和考核制度,上級重視、措施得力、工作抓得緊,政府的依法行政就會比較順利,反之就會困難重重;三是依法行政工作沒有可持續性,外部推力的改變直接會影響依法行政的效果,一旦上級政府工作重心稍作調整,沒有長效的內部動力支撐,市級政府的依法行政便會停滯不前,甚至會倒退。

2.3公眾對于法律途徑的信任度過低

過度依賴行政手段,強化權力。在關于平涼市公眾維權方式的調查問卷中,70%的被調研對象表示如果政府不利用職權手段強迫所管屬人員,首先會考慮上訪,僅有11%的調研對象考慮到向縣人大反應,且全部為公職人員。這說明,就平涼市公民維權方式來看,政府依法行政的影響在很大程度上仍然是通過訴諸政治權利與行政權力實現的,政治權利與行政權力比法律途徑更快更好地解決了維權問題,因此才會有越來越多的民眾首選上訪來進行維權,這種情況雖然會在個別事件上通過公民維權可以促進政府依法行政,但從長遠來看,上訪、信訪的過度依賴最終影響了法律的權威性,選擇行政訴訟等法律途徑維權的人會相對減少,結果就是“信訪不信法”,嚴重影響法治建設的整體推進,對依法行政動力系統的優化起了阻礙作用。

2.4經濟發展落后,依法行政的物質基礎難以滿足

依法行政與經濟社會發展水平和市場化程度有著密切的關系,從社會發展規律來看,經濟發達、經濟市場化程度比較高的地區,社會法治需求越高,政府的法治意識和法治能力越強,依法行政就越自覺,相反,經濟發展落后,為了回避很多建設問題,政府的依法行政手段形式化越嚴重。比如要徹底改善執法環境、規范執法行為,要改變“以罰代管”的行政行為以及完善基層監督機制等一切措施無一不是以經濟為基礎;還有法律顧問制度的推行,不能只是單純的數量效仿卻沒有質量的提升,要形成完善的法律顧問聘用體系,單從引進高端人才,非本單位職工兼任來說都需要大量的財力完成,目前平涼市經濟總量小、質量不高,發展不平衡不充分的問題相當突出:一是產業鏈條短,二是產業薄弱,文化旅游產業市場化運作滯后,服務業規模層次較低,基本靠財政轉移支付基本的教育、行政等經費開支都無法確保,這無疑大大制約了目前依法行政的各項舉措快速推進。

2.5行政執法監督力度不夠

近年來,平涼市完善了各種行政手段加強行政執法的監督,形成了一定模式的監督體系,主旨多層次、多形式、多途徑地推進依法行政監督體系的健全。但是實踐證明,政府監督主要以行政行為發生后查錯糾偏為主,而事前及事中監督的預防功能幾乎沒有,甚至更多的時候因為政企利益或者政績問題事后的監督也不能落實到位,比如:平涼市世紀花園小區三區建設共7705戶,幼兒園僅配備公立幼兒園一所,容納幼兒315位;兩所民辦幼兒園,共容納400多名幼兒。按照每千戶配備一所合格幼兒園來的規定來看,從幼兒園數量上首先就未達到規劃要求,但是從2007年小區始建至今,行政機構并未有強有力的政策督促新世紀完成幼兒園配備。

因利益關系導致的依法行政的監督滯后的結果就是最終未能形成制度化、體系化和實效化的監督格局,從而嚴重損害了依法行政的威信,使政府的公信力日益下降。

3平涼市當前依法行政存在問題的改善途徑

3.1強化正向激勵機制,培養公職人員的法治信仰

公職人員工作過程中不能主動地用法治思維考慮問題,主動借助法治手段解決問題,筆者認為至關重要因素就是需求、動機和行為的關系,利益決定人的動機,動機支配行為,個人意愿的滿足才會有更大動力去執行,并為之規范。

因此通過強制性動力增強政府依法行政的整體動力的時候,應該充分考慮完善對組織和個人的正向激勵機制。從政府機構內部而言,應該多推崇帶有指導性的工作方式和措施,對典型案例不僅要大力宣傳,借勢輿論,讓民眾清晰地知道政府如何做,做了什么,取得了什么效果,更要形成獎懲體制,對成績突出的個人和單位參考國家的有關政策給予表彰獎勵,一定時期可以通過獎金形式激勵強化;樹立重法治的思想,對于積極引入法治思維并在工作中以法治為主導的方式方法的工作人員,應該給予優先提拔使用,從而形成重視法治素養和法治能力的用人導向。

3.2大力開發社會民間動力

政府依法行政涉及政府系統內部,因為權力政府模式尚未完全轉型,尤其平涼這種地處西部,經濟發展又比較落后的城市,政府的管理形式仍然是通過自上而下硬性推動各種政策的運行,在復雜的系統環境下,這種依靠強制而來的動力在傳遞過程中顯現出不斷衰減的可能性。因此,要在堅持政府主導的同時,大力開發社會民間動力,充分發揮民間力量,實現多方、多層次推動縣級政府依法行政進程。要促進縣域社會組織的健康發展,強化社會組織的自我管理能力,推進政社分開,在確保社會組織姓“黨”的前提下,政府不以權力形式干涉社會組織,提升社會組織的獨立性和自主性,并借助社會組織通過社會活動支持幫助社會成員合法地實現自我權力保障,并對偏離正確軌道的維權者進行引導,從而促進組織化民間動力的有效生成與充分釋放。

3.3政務公開常態化

政務公開最終是為了實現“發布、解讀、回應”三位一體的新格局,在政策解讀方面,市級政府主要是宣傳政策的解讀成果和政策解釋。因此,一是通過借助政務公開平臺及時實現良好的回應,辟謠立信,監督權利。二是要針對熱點問題持續公開,比如平涼市崆峒區幼兒園2018年6個比較受關注的幼兒園公開招生名額,見表1。

實際調研情況顯示每個園區的實際在園人數均比網上公開招收人數有所增加,一般增加10-20人左右,增加幼兒均為未參與搶號或者搶號失敗者后通過其他途徑入學,作為相關學校和政府對此問題并未向全社會公開和作以說明。

因此任何與民生相關的事項必須實現事前、事中、事后的持續性公開,才能真正做到“用權受監督”,利于陽光透明的政務公開,推進各級部門工作效率提高,最終實現政府工作的決策、管理、服務、結果都在“探照燈”和“攝像頭下”運行。

3.4充分發揮行政復議化作用化解矛盾

行政復議是化解行政爭論的重要法定機制,也是行政機關內容實施層級監督的重要手段,平涼市各縣級政府在利用行政復議解決行政爭議時,要重點改變“大信訪、中訴訟、小復議”的局面,比如利用智慧城市建設平臺,學習先進城市開通網上行政復議申請平臺,首先從形式上方便群眾,也可以在信訪局接待大廳設立行政復議咨詢受理點,指導有需求人員網上申請,并對申請材料從寬審查,保證復議申請的應收盡收,案件應立盡立。其次,完善程序、規范標準,加強復議人員資格管理,提高辦案糾錯率。政府部門中新入從事行政復議的人員,必須通過考試取得國家統一法律職業資格并參加職前培訓,對所管轄的行政區復議人員要求他們必須持證上崗,證書每年審核。加強復議人員的資格管理將大大提升行政復議的整體能力。

3.5推進督查工作常態化,層層監督起作用

依法行政主要是“以法治官,依法治權”。我國現有約80%的法律、90%的法規、規章,主要依靠行政機關來貫徹執行,因此全面推進依法行政,必須“抓落實”,一定要解決“行”和“效”的問題,政府應積極借助網路開設督查專欄,征集問題線索,集中整理、逐條梳理,分組對征集問題由督查組進一步實地核實,聚焦重點內容,主動傾聽群眾呼聲,明察暗訪服務大廳等公共服務機構,發現確實存在問題的必須要重落實,加強跟蹤督查。經常開展“回頭看”和“再督查”,責令限時整改,提高督查的針對性、專業性;對應執行不給力、政策落實不了,導致經濟社會發展主要任務不能完成,嚴重影響穩增長、調結構、保民生的,必須問責;對不敢抓、不敢管的干部,督查之后必須由組織出面,約談或采取相應措施,造成惡劣影響的該處分處分,該撤職撤職,并曝光其為官不為的典型,以示警示教育。將“服務最后一公里”的理念引入到監督工作中,必須完成“督而不辦”到“督辦一體”,達到政策落地生根并開花。

3.6健全法律顧問機制

平涼市各縣區大多數縣級政府都聘請了專業律師擔任法律顧問,甚至建立了顧問團隊,但實踐中很多法律顧問形同虛設,總是在發生糾紛之后才找顧問協商,引發訴訟后,才讓顧問代理出庭。2016年5月26日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度意見》,對公職律師、法律顧問應該具備的條件、履行職責、具有什么權利義務均作了明確規定,一般情況下法律顧問的構成應該都是業界的資深人士,聘請的最初目的是事前介入,事中跟進,事后避免糾紛。尤其在政府處理招商引資、國有資產處置、政府采購等重大事宜時應該充分發揮顧問作用,提前調研,中途協商,起草合同,把好法律關,避免糾紛。

更進一步來講,法律顧問是領導干部依法決策的重要依托,加強縣級政府依法行政動力必須抓住領導干部作為關鍵少數的帶頭作用,領導干部不僅要充實自身的法律常識,學法守法用法,更要善于發揮法律顧問作用,做到科學決策、民主決策,提高運用法治深化改革、推動發展、輿情處理、政策解答等方面的行政能力。

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